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深化基础教育管理体制改革研究报告

  
 

 
“深化基础教育管理体制改革研究”课题组《中国教育改革和发展纲要》提出:“在九十年代,随着经济体制、政治体制和科技体制改革的深化,教育体制改革要采取综合配套、分步推进的方针,改革包得过多、统得过死的体制,初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制。只有这样,才能增强主动适应经济和社会发展的活力,走出教育发展的新路子,为建立具有中国特色的社会主义教育体系奠定基础。”《纲要》对基础教育体制改革的要求是“继续完善分级办学、分级管理”,这是对中共中央1985年5月发布的《关于教育体制改革决定》精神的进一步强调。《决定》提出:“在教育体制改革中,必须尊重教育工作的规律和特点,坚持实事求是,一切从实际出发,大政方针必须集中统一,具体办法应该灵活多样,决不可一哄而起,强制推行。”基础教育之所以在《决定》中规定“地方负责、分级管理”,正是从基础教育主要是义务教育的这一特点考虑的,就是说要在中央统筹全局、宏观调控的前提下,加重地方各级政府的责任。如果国民义务教育事无巨细都由中央教育主管部门决定,包得过多、统得过死,那就不利于基础教育的发展和改革,学校也就必然缺乏生机与活力。

  在包括办学体制、领导管理体制、经费投入和管理体制等几个方面的基础教育体制改革中,应当围绕着一个总目的来进行,即确保教育优先发展的战略地位,提高全民族素质,多出人才、出好人才,积极、有力地推进社会主义现代化建设。具体说来,教育体制改革必须体现《纲要》所强调的“有利于坚持教育的社会主义方向,培养德智体全面发展的建设者和接班人;有利于调动各级政府、全社会和广大师生员工的积极性,提高教育质量、科研水平和办学效益;有利于促进教育更好地为社会主义现代化建设服务。”遵循上述原则,在办学体制上,就要改变政府包揽办学的格局,逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。具体到基础教育,则应以地方政府办学为主,同时鼓励企事业单位和其他社会力量按国家的法律和政策多渠道、多形式办学。而职业技术教育和成人教育主要依靠行业、企业、事业单位和社会各方面联合办学。在领导管理体制上,中央、国务院对于中等以下的教育,强调要继续完善分级办学、分级管理。主要就是由地方政府在中央大政方针的指导下,实行统筹和管理。为促进教育同经济、科技的密切结合,中央要求县乡两级政府要把教育纳入当地经济、社会发展的整体规划,促进“燎原计划”与“星火计划”、“丰收计划”的有机结合,同时还要求积极推进农村教育、城市教育和企业教育的综合改革。中央特别强调要努力探索城市教育管理的新体制。对于社区教育,中央也十分重视。《纲要》提出,应吸引社会各界支持学校建设,参与学校管理,优化育人环境,探索出符合中小学特点的教育与社会结合的形式。在教育经费投资管理体制上,除政府增加教育投入(这是主渠道)外,还辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。还要进一步改革教育经费管理体制,实行教育经费预算单列,做到事权与财权的统一。同时,还要加强对各级政府教育投入水平的监控,等等。

  一、关于农村基础教育管理体制改革建国以来,我国农村基础教育有了很大发展,取得了非常显著的成绩。中央《关于教育体制改革的决定》颁布以后的十年来,由于农村基础教育实行了“分级办学、分级管理”,过去那种国家包揽办学、过度集权的体制已经被冲破,地方的使命感和责任心有所加强,发展基础教育、普及九年义务教育已经明确为是地方政府行为,农村教育的面貌焕然一新。加上国家财政拨款为主、多渠道等筹措经费的教育投资体制的明确规定,随着办学体制的改革,逐步形成了政府办学为主和社会参与办学的新格局。在改革实践中还建立了若干教育法规,各级政府依法治教、对教育的宏观调控能力有所增强。这样也有利于促使学校依法自主办学,促进了教学计划、教育内容和教学方法的改革,合理配置和利用教育资源,提高了教育质量和办学效益。

  在肯定成绩的同时还应看到,在农村基础教育的管理体制改革中,由于地区差异,管理活动和过程缺乏必要的规范,加上某些传统观念的束缚、领导作风和工作方式等问题,各项改革的实效极不平衡,存在着一些亟待研究解决的问题。

  第一,在宏观管理体制方面,建国以来,我国农村中、小学实行国家统包、统办、统管的管理体制,国家包揽过多、统得过死、管的过细,不利于调动县、乡、学校和社会力量办学的积极性,而国家又无力办好、管好,成为很多矛盾的重要根源。

  第二,在“分工管理”上,职责不明、权限不清。《决定》对基础教育事业确定要实行地方负责、分级管理。分级管理实际是必须明确“分工管理”的原则,现在的问题主要就出在“分工管理”上。改革的深入往往涉及原有利益格局的调整,因而必然遇到各种阻力和矛盾,致使职责不明、权限不清的问题较为普遍。

  第三,教育管理缺乏严格的规范,科学性差,效率低。各级教育行政部门机构林立,职能交叉重叠、人浮于事。基层行政部门缺乏规范的办学、治教准则,农村基础教育的投入及其产出的效益,往往随着领导重视教育的程度及其领导管理水平而变动,随意性大,总的说来还多属于粗放的管理。

  第四,很多地区乡镇一级的教育管理机构不健全,力量薄弱,市、县教育行政部门责大权小,对乡镇教育的管理也鞭长莫及,管理混乱。

  诸如此类的问题和弊端,严重制约着农村教育事业的发展,影响了农村教育质量和效益的大幅度提高。因此,农村基础教育体制的改革已刻不容缓。进一步深化和完善农村基础教育管理体制改革的重点应放在县乡教育管理机构的完善和改革上。

  根据“功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效”的机构改革的总体原则,在县乡教育管理机构的改革中,要进一步完善县乡教育管理机构及其职责,调整农村基础教育管理的权责结构,在机构设置、人员配制和运行机制方面,逐步走向规范化、制度化、职业化。

  当前,县乡教育管理组织结构的设计,主要应依据农村教育综合改革的形势和任务。为此,第一应当明确农村教育综合改革赋予县乡教育组织的新任务和必须具有的新功能;第二还要明确这些任务应由哪些部门承担,以及各个部门之间应如何分工协作,如何形成组织合力,如何保证教育资源长期稳定的支撑;第三要建立和健全各项教育管理的制度和方法,确保教育改革和发展整体目标的实现。面对农村乡镇教育发展的新形势,原有乡镇教育的管理机构已不适应农村教育体制改革的要求,建立健全乡镇教育管理机构势在必行。

  基础教育交给地方,作为最基层的乡镇政府,应当在县政府领导下履行实施义务教育的管理工作,统筹调控所辖范围内的各级各类教育工作,成为乡镇教育行政的主体。乡镇教育管理机构,不论其组成人员如何,只能作为乡镇政府的一个职能部门,其工作“直接对乡党委、乡政府负责”,而不可能替代或“承包”乡镇政府的教育统筹决策功能。

  李鹏同志在1994年全国教育工作会议上的报告中曾经指出:“要进一步明确中央和省、地、县、乡管理基础教育的责任,对县、乡分级管理作出相应的调整。农村基础教育的办学责任,除少数经济比较发达的地区可以实行县、乡两级管理外,多数地区应该责任主要在县。在学校经费无法保证的贫困地区,教育经费的统筹管理权要放在县级政府,县以上各级政府要设立专项基金支付这些地区义务教育的实施。”保证学校人员工资和教育经费以及实现“三个增长”,是各级政府的不可推卸的责任和义务。

  在教育经费投入上还有一个重大问题,这就是要设法确保教育投入的合理比例,增大教育经费的有效投入及其产出效益。要进一步完善县级基础教育以国家财政拨款为主、多渠道筹措教育经费的体制。“为主”的具体内容是指财政的教育支出,要保证所辖范围的基础教育学校的人员经费和教育经费之必需。除主渠道外,其他渠道主要有教育税费、捐资助学、社会力量办学的投资和校办企业的投入等。十余年来,尤其是从开展农村教育综合改革以来,参与本课题研究的几个地区在确立教育优先发展地位,保障教育投入方面已经积累了一些有益的经验。合理确定义务教育的平均效益成本,是核实教育经费投入量的重要依据。在县的范围内,义务教育经费的有效投入最终取决于平均效益成本和义务教育的年限和规模。义务教育的有效投入,必须从投入的有效性出发进行深入调研。由于过去很少实际考虑办学成本效益,故教育经费投入不足与教育投入效益低下的状况并存。这是今后一定要认真解决的问题。

  二、关于城市基础教育管理体制改革(一)加强政府对基础教育的领导与统筹建立起与社会主义市场经济相适应的、符合城市现代化建设需要的城市教育体制,形成相互衔接、功能完备的教育体制框架;统筹城市经济、科技和教育的改革(包括基础教育、职业教育、成人教育和高等教育的改革),做到配套实施,协调发展,逐步达到城市经济建设和社会发展的各个方面相互依存和相互促进,这是深化与完善城市教育领导管理体制改革的近期目标。其中,加强政府的领导和统筹,强化政府行为,正是当前城市基础教育管理体制改革中一个显著的特点。本课题的立项之初,就确定了以大中城市的基础教育管理体制改革的现状研究为切入口,以市、区两级尤以区级政府作区级教育行政机构为重点,并先后选择了北京市海淀区、天津市和平区和南开区、武汉市洪山区,以及南京、洛阳两市等6个单位开展相关的研究工作。在参与大中城市基础教育管理体制改革课题组的几个地区,无一不把加强政府的领导与统筹看作是深化与完善教育管理体制的头等大事,但做法稍有不同。

  1、个案研究??天津市教育管理体制改革的实践和特点天津市政府于1995年下半年对基础教育领导管理体制进行了新的改革,企求进一步完善“地方负责,分级管理”的新体制。其改革的基本思路是:理顺体制,明确职责,精简机构,转变职能。目标是完善“地方负责,分级管理”的体制,理顺政府、社会、市场与学校之间的关系,建立起政府宏观管理、社会广泛参与、学校自主办学的管理体制和运行机制。

  区政府有一名副区长分管全区教育行政,区常委有一名副书记分管全区教育系统党的工作,为加强区委、区政府对全区教育的统筹协调,设立区教育协调委员会,负责协调区计委、建委、公安、财政、工商等综合部门与教育部门的关系。区政府下设教育局,具体承担全区教育行政管理职能。区党委下设教育局党委,领导区内学校党的工作。

  天津市和平区认为:改革城区基础教育领导管理体制,固然要从改革上级领导机关管理体制入手,落实分级办学、分级管理,从落实教育优先发展的战略地位出发,唤起社会的重教兴教意识,逐步增加教育的投入,以形成良好的外部环境;但从该区基础教育发展的社会环境和经济环境分析,教育内部环境的治理,特别是强化政府统筹的职能、改革办学体制和模式,进一步挖掘教育资源、提高教育投资效益等,也确实刻不容缓。他们的作法是:第一,强化政府战略统筹职能,进行教育领导体制改革,以增强教育为社会经济服务的能力,实行经济、科技、教育三位一体的社区教育领导体制。第二,积极进行办学体制改革,改变政府包揽办学的格局,扩大社会各界参与办学的权利,建立政府、企业团体和公民各方协同的多元化、多样化的办学体制。

  2.个案研究??北京市海淀区教育领导管理体制改革的实践和特点参与本课题研究的北京市海淀区是北京市教育改革实验区。该区在1994年,率先改革了区级领导管理体制,强化了区级政府领导与统筹的职能。撤销区文教办、托幼办(原设在区妇联)、教育局、成人教育局,成立了中共北京市海淀区委教育工作委员会、海淀区教育委员会和区人民政府教育督导室,统一全区教育工作。初步达到了“转变职能,理顺关系,精兵简政,提高效益”的目的。并着手构建自身的科学民主的决策系统,有序高效的管理操作系统,统一协调的科研、培训、继续教育系统,社会化的教育咨询、服务系统和法制规范的督导系统等五大系统,以及适应于大教育的宏观调控机制,依法治教机制,德智体全面发展的质量与效益相统一的评估机制。

  实践证明区级政府领导统筹功能的强化,对于基础教育学校布局的调整,深化办学体制的改革,全面启动全区教育现代化工程等诸方面的工作进展均产生了积极的效果。

  在加强政府统筹与领导方面,可以看出:

  (1)城市基础教育领导管理体制改革将是一项十分重要而又十分艰巨的工作。它涉及到上上下下、方方面面的改革与协调,综合性很强,是一项社会系统工程,最终还须按照自上而下的统一配套政策,推进并保证“地方负责,分级管理,政策统筹,社会参与”的新体制的构建和操作实施。

  (2)要重视从政策推动到体制推动,从体制改革向制度创新转变。基础教育领导管理体制改革的深化,既需要相关的政策措施相配套加以推进。同时,在某些试点地区创建新体制的基本框架初见眉目之后,又需要精心的指导,精心设计,使其逐步成为定型的、成熟的新的组织体制和管理、运作方式,供其它城市的参考。

  例如上海市浦东新区并没有区一级的教委或教育局,其主管基础教育的机构是社会发展局,他们在坚持两级政府管理的原则基础上,完善了以下的四个体系:(1)教育的督导和审计体系。(2)培训进修和教科研体系,形成全区的教育培训和教科研网络。(3)公务类和中介服务体系。(4)教育资产管理和投资体系。应当说,这四个体系的创建在当前一些大中城市是很有必要加以研究的。

  (二)关于城市基础教育的社会参与1.关于社区教育城市社会参与基础教育管理体制改革的一个方面是社区教育机构的建立与发展。我国的社区教育是在80年代初期兴起的。进入80年代中期之后,为适应基础教育的地方化、“地方负责、分级办学”的要求,加强德育、优化育人环境的要求,城市中出现了或以中小学校为中心,或以街道办事处为中心、企业为中心并以中小学学生为对象的社区教育委员会,逐步形成为一个统筹社会教育资源,沟通中小学校教育与社会关系,改善与优化育人环境,促进教育社会一体化的社会性、协调性的教育管理组织。社区委员会的建立,强化了教育与社区经济发展、社会进步的相互联系和相互促进的社区意识,改变了“学校??社区”互相隔离的状态,有助于教育环境的优化和德育工作的社会化,也有助于社区教育的发展,促进社区范畴内的成人教育、职业技术教育和普通教育的相互渗透、沟通和“教育??社会”一体化大教育观念的发展。

  如果说,90年代初期以前城市社区教育的发展,主要是以建立社区教育委员会为标志,以中小学生为对象,探索为实现中小学教育、家庭教育、社会教育的有机结合的话,那么进入90年代中期以后,城市社区教育除强化、丰富上述的内容外,已进入到一个以提高社区全体成员素质,探索与实现“教育社会化、社会教育化”,组织社区居民参与各种形式的补偿教育、继续教育、职业教育、休闲教育等等,以满足全社区居民与社会转型时期切身需求的过渡阶段。

  就参与本课题的几个地区在区教育进展状况分析,尚存在着一些亟待解决的问题:

  第一,观念仍需进一步转变和更新。随着社会经济的迅速发展,社会转型的步伐加快,随着经济、科技和教育体制改革的不断深化,人们对教育的重视程度不断加深,但对教育的重视往往局限于学校教育,而对社区教育的认识不够、重视不足,需要进一步加强宣传,特别要以社区教育的实绩来提高他们对社区教育地位、作用的深刻全面理解。

  第二,社区教育委员会的建立,只是社区教育的重要开端,区、街两级社区教育管理体制和运行机制改革完成后,还有待市、区和街道行政管理体制的协调互动改革。只有这样,才能确保社区教育的管理体制改革巩固和深入。

  据上海市的调查,上海浦东新区在学校与社区、家庭和联系问题上进行了很好的尝试,学校为社区提供服务、社区为学校提供学生活动场所和服务,都有不少成绩。他们所调查的学校都有自己的社区服务点,为社区提供力所能及的服务。有的学校所在的社区也为学校活动的开展提供了有力的支持。但是随着单位承包制、岗位责任制等的实施,在寻求社会的支持上遇到了较大的困难。这一点也说明社区教育的重要地位和作用还有必要作更深入、广泛的宣传,以求形成广泛的社会共识。还要看到,今后城市基础教育学校的教育活动与组织管理更加包容社会的参与和介入,社区与社区的中小学校相互更加紧密的联系与合作,有鉴于当前城市社区教育发展的新趋势对于中小学办学体制、内部管理制度的影响,建议上级有关部门给以必要的关注。

  2.关于企业办学城市基础教育管理体制改革另一个重要方面是企业办学问题,即企事业举办的中小学的前途和出路问题。社会主义市场经济体制的建立,对教育的改革和发展提出了许多新课题,有些亟待研究,企业办学正是其中之一。

  企业举办中小学是历史的产物,也是我国城市基础教育的重要特色,在其发展的历史进程中,关心、重视、支持基础教育已成为企业文化的重要内容。尽管我国大中型企业的发展面临着许多困难,还要加快转换经济机制和建立现代企业制度的改革进程,但相当一部分企业仍把办好所属中小学作为自己的责任。

  调查表明,很多具有战略眼光的企业家在目前的两难选择中,仍对继续办好所属中小学怀有极大的热忱。除了出于为社会和政府承担更多的责任之外,他们也把办好学校同企业的发展和命运联系起来。他们认为,办好中小学有助于增强企业的凝聚力,最大限度地满足广大职工的需求,稳定职工队伍。即使是一些困难较多的企业,其职工也宁愿自掏腰包,也不愿让企业教职工受穷,不想让孩子们受“无知识”之苦,希望自己的孩子更多地接受良好的基础教育,为升入高等学府深造或受到高等职业教育做准备。此外,他们也从未来企业职工队伍的整体素质出发,强调企业要继续办好中小学的的意义。

  参与本课题研究的洛阳市,辖有1市、6区、8县,近600万人口,其中,城市人口120万。全市50多家国有大中型企业共举办中小学111所,在校生5.8万人,占该市基础教育学生总数的一半。1996年,在该市企办中小学的经费投入量已达0.86亿元,企办中小学中有85%以上经市教委综合评估跨入该市中小学的先进行列。该市调查研究报告着重说明:在当前政府教育经费投入严重不足的情况下,企业基础教育依企业而生存,仍然显示出较强的优越性和旺盛的生命力。他们认为:百年大计,教育为本。企业要生存,要发展,要高效益,要立足市场,就得重视自己培育人才的摇篮,如果近期就把这些企办中小学交给政府改为社会办学,还不大现实,从企业领导到企业职工,在心态上也难以平衡。

  可以看出,城市中企事业举办的基础教育学校是城市基础教育中一个十分重要的组成部分,特别在大中型企业比较集中的城市更是如此。鉴于我国各地区的大中城市经济发展、教育发展的状况差别较大,企业与企业之间、企业所办的学校与学校之间的情况差别更大,因此对于城市中企事业举办的中小学来说,应保持基本稳定的方针,凡能继续办学的还应继续举办。当然政府应对办学的企业给予一定的政策鼓励。与此同时,可有区别、有步骤地从企业的附属地位中分离出来并采取多种形式,在政府统筹下交给社会或由政府接办。

  3.关于民办教育基础教育是全社会的事业,涉及城市的各行各业和千家万户城市居民的切身利益,并一直受到城市各界包括企事业单位、群众团体、街道居民广泛支持。在中央颁布的《中国教育改革和发展纲要》和《纲要》的“实施意见”中,先后指出:“改变政府包揽办学的格局,逐步建立以政府办学为主体,社会各界共同办学的体制”,“基础教育主要由政府办学,同时鼓励企事业单位和其它社会力量按国家的法律和政策多渠道、多形式办学。有条件的地方,也可以实行‘民办公助’、‘公办民助’等形式。企业办的中小学应继续办好,有条件的地方在政府统筹下也可以逐步交给社会来办。”这些决策的贯彻落实,正在把城市基础教育的管理体制、办学体制的改革和社会参与推向到一个前所未有的新阶段。

  以本课题参与单位天津市为例,近几年该市民办中小学发展势头迅速,1993年底以前,天津市仅有15所民办中小学,1994年迅速发展到34所,1995以重点校、示范校为依托的公办民助、民办公助学校发展很快,注册民办中小学增加到102所,1996年进而发展到158所,其中以重点校、示范校为依托的民办中小学120所,占民办中小学总数的75?9%。民办校的发展是我国办学体制的一大改革。

  民办校尽管处于起步阶段,管理还不完全规范,但已在以下方面显示出的民办学校的积极作用。(1)缓解了初中入学高峰的压力和困难。(2)扩大了教育投入渠道,缓解了教育经费不足的困难。一方面,部分民办校的主办单位或个人投入资金,新建校舍,购置设备,配备微机教室和语音教室,增加了学校资产;另一方面,民办学校的学费收入补充了教育经费。(3)既避免了公办中小学招收“择校生”,又满足了部分学生和家长选择高质量教育的需求。(4)有利于提高教育教学质量。民办校“以质量为生命,以声誉求发展”。他们多有层次较高的师资力量,教育教学管理比较严格,往往教学质量较高。民办校的发展增强了公办学校的质量意识,有利于教育教学质量的提高。从更广阔的社会背景来考虑,民办学校的发展有助于推进办学体制的多样化,增强教育的民主性,形成社会参与办学的新体制;有利于引进竞争机制,带动整个基础教育系统的改革,促进教育质量和效益的提高;有利于充分开发和利用教育资源,增加教育整体性的投入;更有利于推动教育管理体制改革的深化和促进中小学办出自己的特色。参与本课题研究的其它地区也就本地区近几年民办中小学的进展状况作了分析,并就全国其它城市民办学校的发展特点进行了研究。认为除以公办重点校、示范校为依托,发展“民办公助”为主的“天津模式”外,还有以政府给予资助的“民办公助”学校和由公办“薄弱校”、“一般校”转制成为民办学校为主的“上海模式”,以专业户和集团股份企业等私有制经济为投资主体,实行“经济人”、“社会人”和“文化人”三结合的民办学校为主的“温州模式”,以及以“教育储备金”为典型收费方式,收费相对较高、办学条件较好、办学风险较大的分散在广东广州市、东莞市、惠州市和深圳、珠海等城市的“广东模式”等等。这些模式的出现,反映了各地区不同的社会、经济背景和当地政府、教育行政部门在发展民办基础教育学校在执行政策上的差异,因而呈现出多种类型并存在发展的特征。综上所述,可以看出:(1)民办基础教育学校正在成为我国基础教育学校中一个不可忽视的组成部分。在大中城市,随着经济、社会的发展和居民文化科学素质的提高,学校同社会的联系将更加密切,同社区企事业、居民和学生家长教育的不同需求紧密相联。可以预见,在国家对民办学校实行“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的方针指引下,民办基础教育学校在大中城市仍将会有一个适度的发展。(2)民办基础教育学校的健康发展需要有一个良好的环境支持系统。目前此类学校发展中的首要问题是政府有关民办学校的政策法规滞后,从而在一定程度上限制了它的正常发展,????并导致一部分地区和学校行为的非规范化。因此,及时出台有关此类学校的法规,明确其地位、学校性质、财产属性、管理规范,以及政府和学校各自的权利、责任、义务等法律或条例,并向社会广为宣传、解释,已成当务之急。(3)近期政府对民办基础教育学校的管理,建议集中在两个方面:一是有关法规的调研、起草和颁布实施并向社会广为宣传;二是加强监督、检查与评估。三、关于学校内部管理体制改革当前进行的基础教育内部管理体制改革,不是对传统学校内部管理体制的修补完善,而是根据社会主义市场经济对基础教育提出的一系列新的要求,从改革管理体制入手,彻底摆脱计划经济体制的束缚,对学校内外部制度进行根本的变革和创新。这一改革主要包括密切相关的两个方面,其一是调整政府与学校的关系,适度扩大学校的办学自主权,使学校形成“自主经营”的机制;其二是在政府适度放权的前提下,通过对学校的领导体制、用人制度、分配制度和管理制度的改革,建立与完善诸如校长负责制、教师聘任制、岗位责任制、结构工资制以及工作评价制等学校管理制度,以理顺学校内部各方面的关系,解决好学校内部的运行机制问题。这一改革的主要目标是:改革原有教育管理体制的弊端,启动学校内部活力,形成高效的学校运行机制,建立科学化、民主化、规范化的学校管理体制,使学校干部和教职员工的积极性和创造性得以充分发挥,教育质量和效益不断提高。(一)扩大公办学校的办学自主权的改革调整政府与学校的关系,在加强宏观管理的同时,适度扩大公办学校的办学自主权,使学校成为面向社会自主办学的法人实体,使学校形成相对独立的自我发展、自我约束、自我完善、自我激励的“自主经营”机制,是改革的重要内容之一,也是学校内部管理体制改革其他内容的基本前提。改革至今,扩大学校办学自主权的改革探索和试验,大致是在三个层次进行的,包括如下的内容。1.扩大办学自主权的第一个层次(1)教育、教学管理与学校设施使用与管理的自主权。这里有些属于任何时期,只要是学校就必有的自主权:如教师的分工、学校课程表、休息时间安排、具体工作计划和安排、学校设施的使用与管理等等。“文革”以后咎乇鹗歉母锟?乓岳矗??6陨??投?⑸缁峄疃?陌才牛?灿辛俗灾魅ā#ǎ玻┎普?灾魅āT诓幌蜓??黾邮辗选⒉挥肴胙?嗔?档淖手?忍跫?拢?市硌?W猿镆徊糠志?选6怨???延胄D诖词眨?市硌?W灾骱侠戆才拧#ǎ常┯辛艘欢ǖ娜耸氯āT诰??鞴芙逃?姓?棵趴?咧っ鞯奶跫?拢?勺灾魑?沼?毂弦瞪??诓徽急嘀频姆段?冢?砂葱枵衅钢霸庇牍と耍?部勺灾魅范?痰贾魅巍⒆芪裰魅蔚妊?V胁懔斓肌#ǎ矗┠茏灾魅范?淌τ牍ぷ魅嗽钡慕苯稹#ǎ担┒匝???碛胙Ъ?芾淼淖灾魅āU飧霾愦蔚淖灾魅ǎ?话阊?6家咽迪郑?茄?W灾骶??亚魑榷ǖ牟糠帧F渲腥舾纱胧????徊接呕?⑼晟疲?梢猿晌?兄?行У闹贫取#玻?┐蟀煅ё灾魅ǖ牡诙?霾愦握庖徊愦蔚淖灾魅ǎ?段Ы系谝徊愦慰硇????鞘粲谝?细窨刂啤⒚魅废拗埔?氐淖灾魅ǎ?挥υ诠?嗟难?V惺凳?#ǎ保┯邢拗频恼猩?胧辗训淖灾魅āR蛭??4词蘸臀?丈缁嶙手?⒓?实缺暇故?钣邢蓿?虼嘶褂υ谡猩?胧辗焉嫌幸欢ǖ淖灾魅ú藕谩5?灾髡猩?⒆灾魇辗岩欢ㄒ?醒细裣拗疲?缰幌抻诜且逦窠逃?锥危?辉谏偈??J凳??允辗讯疃纫灿τ忻魅饭娑ǎ?乐乖斐缮缁岵涣加跋臁#ǎ玻├宥┬D谥拔裼虢淌?ぷ实淖灾魅āQ??砂唇淌φ牡虏盘跫?⒔萄??胶凸ぷ髦柿康龋?范ㄐD诘奶丶督淌α⒏呒督淌α⒁患督淌γ?缓蟀粗拔瘛⒐ぷ髁坑牍毕椎牟煌??握展?夜ぷ时曜迹?宥┬D诠ぷ省U庖桓母镏荒茉诤苄》段?冢??冶匦肭康髌湎薅ㄌ跫?鸵?兀?绦蚬?瘫匦胙细裰葱小#ǎ常┙讨肮さ鞫?淖灾魅āQ?S腥?芫?邮丈霞恫棵诺魅氲娜嗽保谎?K?枰?娜嗽保?d???如上级部门调用,只要本人也不同意,则可拒绝。允许学校按聘任制,从外地、外部门和社会上招聘,也可解聘教师。这项自主权,由于十年的改革历程,已有比较充分的心理准备和措施准备,使人们能够接受,有了较大的实现保障,因而在一些地方已经付诸实践。为防止条件较差的学校教师过度向条件好的学校的逆向流动,试点地区大多采取了一定的条件限制与过程限制措施。3.扩大公办学校办学自主权的第三层次这个层次放松了如下的限制,增加了如下的自主权。(1)放宽了招收自费生的自主权。这个层次放宽了只在高中招收自费生的限制,在小学、初中,完成一定按区域招生任务后,也可自主招生、自主收费。对有的学校,经批准后,则可完全自主招生、自主收费,成为自费学校,经一段时间后,断绝国家经费的投入。(2)基建自主权。有了经费,按学校发展的需要,能够自定基建项目,自行招标基建施工单位。(3)招聘教师的完全自主权。其他学校的教师应聘,也允许吸收,这里有一个前提,即学校可以自定工资幅度,甚至可以适当突破国家统一的工资标准。(4)进行教改实验的自主权。按一定的目标、设想,经上级教育行政部门认定,允许一定范围、一定程度的改变课程设置,改变教学时数,甚至也可以改变学习年限,改变班级授课的办法等(如同一年级、同一课程,可以有不同的进度,因而改变原有的班级去授课)。上述自主权行使后,产生的社会影响较大,且不易调控,所以只是在很小的一部分学校试点,步子迈得较大的省、市也不过只有几所。这类学校除校舍、设备仍为国有之外,其他已不是或不完全是国办、公办学校了。现在,有三种做法。第一种是“一校两制”,即一所学校同时共存两种办学体制和机制,一是公办校班,二是民办校班。后来招收自费生,按民办私立学校的办法经营。第二种是承办制。即将国有公办学校,交给个人承办,一般是交给校长或交由校长的“经营集团”去办,即国有民办,按民办、私立学校的办法运作,逐步中断国拨经费,自负盈亏。其盈余部分,用在提高教师工资,或用作办特色学校之用,也可扩大基建,改善教学设备等。还要从盈余中提供一定比例的费用,补助其他学校。第三种是设置“学校特区”,而给予“特区”以自主经营的特殊政策与措施,主要是允许它有招生、收费的自主。以上三种形式,都有值得进一步摸索、研讨的必要。“一校两制”问题更值得注意:一是公办民办同在一所学校内,易于“公”、“私”混淆,校领导往往会削“公”强“私”,而且同一学校内,两种收费办法,不仅影响不好,还易为高收费、不合理收费提供借口。“国有民办”、“承办”、“学校特区”等也都有不少政策界限问题亟待划清。总的看来,以这样的大国,每个省(市)有几所这样的学校,似乎不为过,不仅为基础教育扩大办学自主权,提供若干实验研究的基地,也为发展特色学校网开一面,但仍有必要坚持“试验先行”的原则,精心规划,积累经验。(二)学校领导体制方面的改革中小学校领导体制改革的内容大致包括相互联系的三个方面:实行校长负责制,确立学校党组织的保证、监督作用,实行民主管理。其中实行校长负责制,不仅是学校领导体制改革中最具特色的核心内容,而且与扩大学校办学自主权直接对应,是学校行使各种办学自主权的基本形式。1.实行校长负责制在改革的发展过程中,人们对校长负责制的基本原则已经形成基本共识,明确了校长是学校的法人代表,对外代表学校,对政府主管部门承担学校的管理责任;对内处于学校管理的中心地位,是学校行政工作的最高负责人。在责任和权力方面,校长按政府有关规定行使职权,履行全面主持学校工作的职责,包括学校规划和学期工作计划的制定,实施机构的设置和人事安排,德育和教学工作,体育卫生和劳动教育工作,教职工队伍建设,后勤保障,财务管理,创收和分配等。2.发挥学校党组织的保证、监督作用在推行校长负责制以后,学校党组织的地位和作用发生了相应的变化。学校党组织的政治核心地位的确立,主要表现为要发挥其保证、监督作用。其主要内容是:监督校长正确地行使权力,保证党的教育方针、政策法规在学校的贯彻执行。在改革实践中,学校党组织主要是通过以下几个方面实现其保证、监督作用的:参与学校重大问题的决策,重点抓好党的路线、方针、政策的宣传和贯彻,保证学校的办学方向;抓好教职工的思想领导和思想政治教育;支持校长实现任期目标和对教育教学工作的统一指挥;组织领导教代会、工会、共青团、少先队工作;抓好干部的培养、考察和推荐工作;抓好党组织本身的思想建设和组织建设,提高党组织的威信,通过发挥党员的先锋模范作用,确立学校党组织在学校实际工作的地位;抓统战工作;协调好诸如人事、思想、团队等党政交叉的工作。3.实行民主管理校长负责制是一种高度集中的领导体制,为了在这样一种体制下保证校长决策的正确性,防止权力的滥用,保障教职员工的合法权益,平衡各种利益关系,使学校的形成强大的凝聚力,不仅要发挥党组织的保证、监督作用,还必须依靠群众,发扬民主,发挥集体咨询、审议的作用。在改革实践中,民主管理的重要形式是建立以教师为主体的教职工(代表)大会制度,充分发挥教代会的咨询、审议职能。教代会一般具有四项职权,即对学校重大决策有建议权;对学校重要的规章制度有讨论通过权;对学校行政领导有监督权;对教职工的重大生活福利问题有决定权。民主管理的另一重要形式是建立在校长领导下的校务委员会和定期会议制度。校务委员会作为审议机构,实际是校长的智囊团。凡属涉及方针政策的、长远规划的、立法的、协作性的、学术性等重大问题,都应提交校务委员会集体讨论审议,为校长决策执行提供现实依据。至于一些行政性、事务性和技术性的日常事务,则由校长个人负责,并可授权下属单位负责处理。在充分肯定十多年学校领导体制改革成就的同时,也还要注意目前许多地方不尽人意。这就是:从整体上看,这一改革的速度还嫌慢,校长负责制还未完全推开。据参与本课题研究的华中师大对中南六省189所中小学校长调查,相信校长负责制能长久实行的只占48?68%,而41?08%的校长认为“很难说”。再就是校长办学权力尚未完全到位,财权更差。另外,学校党政关系也未完全理顺,教职工民主管理和民主监督权力在一些学校,还未得到落实,都有待今后认真予以改进。(三)关于学校内部管理制度的改革从总体上看,学校内部管理制度的改革实践主要包括三个方面:以优化教职工队伍为目标的校内用人制度改革;以岗位责任制为主要内容的校内管理制度改革;以调动教职工积极性、主动性、创造性为目的校内分配制度改革。1.以优化教职工队伍为目标的校内用人制度改革用人制度的改革主要是实行定编定员、定岗定职、聘任上岗。具体做法各地不尽相同。改革试点学校在聘任教职工时,一般贯彻双向选择、公平竞争、择优聘任、统筹兼顾、相对稳定、妥善安排的原则。其中,双向选择是校长对教职工可以聘任、不聘、试聘、缓聘和解聘,教职工可以受聘、拒聘或辞聘。实践证明,只要校长和教师互相尊重、信赖,校长行使聘用权时出于公心,看人准确,用人得当,妥善做好未聘教职工的思想工作和安置工作,这一改革稳定了教职工队伍,在一定程度上优化了学校劳动组合,调动了教职工的工作积极性。随着改革的深化,教育法制的健全,这一改革逐步纳入了法制化的轨道。2.岗位责任制中小学内部管理制度改革的另一个内容是实行岗位责任制,其核心是“责”,即建立全员岗位规范,使上自校长,下至每一位教职工都明确自己所在岗位的任务和职责。3.以提高教职工积极性、主动性为目的的校内分配制度改革校内分配制度改革是学校内部管理体制改革的热点和难点问题,是调动广大教职工积极性、主动性和创造性,克服平均主义和“大锅饭”思想,增强内部活力的关键。从1985年开始,我国中小学内部管理体制改革的试点单位,大都进行了校内分配制度的改革。其总体内容主要包括:在各级政府加强宏观管理的条件下,扩大学校在教职工收入分???????配上的自主权;政府对学校的人员经费划拨实行工资总额包干或经费包干;实行工资分级管理;实行校内结构工资制;等等。这一改革力求贯彻按劳分配、统筹兼顾、逐步提高的原则,使多数人能够得益,逐步建立能够反映教师工作特点及其价值的新工资制度。十多年来的学校内部管理体制改革取得了令人瞩目的成就,它对转换学校运行和经营机制,启动学校内部活力,显示出了强大的生命力。但是,由于在改革中建立起的各种体制在很多方面还不够健全和完善,相应的改革措施还不配套,有些还处在探索和磨合阶段,因此改革至今出现了徘徊的局面,似乎改也改了些,但既不尽如人意,又难有新的突破。要看到影响学校内部管理体制改革继续深化的因素很多,为使改革不断深化,需要逐步改善改革的外部环境和条件问题,解决好诸如宏观体制改革(如社会保障制度的建立、政府职能的切实转变等)相对滞后的问题,需要切实保证政府对基础教育的投入等问题。但是,同时有必要反思十多年来的改革,理清进一步深化改革的思路。目前,除了改革确实有不尽人意之处以外,有一个误区值得注意,即追求过度改革,容易走极端,习惯于单向思考。讲改革,只向改革一方去思考,不去思索必要的稳定;只讲改革的优越性,不想其可能带来的弊端;只强化改革的力度,而不注意必要的步骤和方法。显然,改革绝不是为改革而改革,也不是一味求新,不成条件,在这方面,既要解放思想,又要实事求是。在深化基础教育的学校内部管理体制改革中,似应注意以下几点。1.扩大办学自主权必须研究、掌握它的必要前提和条件限制。运用自主权,实行改革,决策某项制度措施,都要考虑实现这项改革,需要哪些前提,在什么样的前提限制、范围限制、程序限制、条件限制下,才能正常合理地运行。诸如党的方针政策,国家法律,政府规定,教育教学的规律,培养学生的目的、规格,提高教育质量,这都是前提。改变前提,比如对规律对规格有新的认识,必须经过反复研究与论证,不可轻易改变。在改革中还要理清各种必不可少的限制。诸如改革是在什么前提下(如保证质量、保持稳定的前提);限制在什么样的范围(如限制在非义务教育段,少数学校范围,在社会闲散人员中聘任还是只能校内范围聘任等);必需按什么程序(如民主程序,经上级批准、备案等);必具备什么样的条件等等。明确了这些,既可以大胆改革,又不致造成混乱。2.学校应有便于人员流动的门和闸。学校应有按工作需求聘进教师的权力;教师不合格、不努力,经帮助仍不适应工作,则可以转出或辞退,这方面的工作如能做到合情、谨慎,杜绝过去那种人才过分滞流的现象,但搞年年聘任,并不一定就能启动学校的内部活力,基础教育的特点决定了教师需要稳定,最好连续任教于某个年级的各个学年。3.校内应有一定灵活性的工资制度。对优秀教师,对紧缺专业的教师,能适度提高其工资,或有权给予他们以较大的奖励,不必等到国家统一调整才能解决。但对绝大多数基础教育学校教师的工资则适宜于相对稳定。4.学校应有较大范围的筹资与使用权。即学校能自主筹资,吸收社会资助,也可扩大校园经济的经营范围,提高“造血”功能。此外,建立在国拨经费与学杂费的额度方面,应按学校的不同,划分几个等级,适当拉开档次。5.在教育教学中发挥自主权的作用。基础教育的学校,应强调自主权的行使者必须直接参与教育教学的领导,直接指导教师的工作,否则教育教学必流于权力不及的次要地位。目前在这方面有两个值得注意的现象:一是校长忙于收学生、增收、人事与社会交往,不深入教育教学,造成“有权者不管教育教学,管教育教学者无权”的状况。二是将下放自主权的改革,泛化于年级组中,架空了校长,年级组成为一级组织、一层机构,于是校长直接指导教师的工作,变成超越层次的不合理行为。即或不是这样,将学年组作为一层机构,校长好像也不必直接指导教育教学。世界各国的基础教育的学校,较少有在校长与教师之间再设一层行政机构,多数把校长视为教师的教师,校长的主要任务是指导帮助教师的工作。(本文责任编辑:武思敏)?????

  《教育研究》1998年第12期?“八五”规划重点课题成果